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民商法論文:我國經濟適用住房法律問題的困境與出路

職稱驛站所屬分類:民商法論文發布時間:2011-12-27 08:58:59瀏覽:1

  摘要:現行經濟適用住房的產權制度存在較大爭議,制約了經濟適用住房的循環利用,不僅影響經濟適用住房的建設和管理,也會影響我國住房體系的整體建立。經濟適用住房共有產權理論與物權法存在一定程度的沖突,希望以后出臺的《住房保障法》能對經濟適用住房的有關法律問題加以明確規定。

  摘要:現行經濟適用住房的產權制度存在較大爭議,制約了經濟適用住房的循環利用,不僅影響經濟適用住房的建設和管理,也會影響我國住房體系的整體建立。經濟適用住房共有產權理論與物權法存在一定程度的沖突,希望以后出臺的《住房保障法》能對經濟適用住房的有關法律問題加以明確規定。
  關鍵詞:經濟適用住房論文,產權論文,共有產權論文
  一、問題的提出
  經濟適用住房是指政府提供政策優惠,限定建設標準、供應對象和銷售價格,具有保障性質的政策性商品住房。根據我國相關的政策法規,政府對經濟適用住房給予了一些優惠政策,同時也進行了一些限制,這使得它區別于一般商品住房。根據《經濟適用住房管理辦法》(以下簡稱《經適辦法》)第三十條的規定:經濟適用住房購房人擁有有限產權。購買經濟適用住房不滿五年,不得直接上市交易,購房人因特殊原因確需申請經濟適用住房的,由政府按原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經濟適用住房滿五年,購房人上市申請經濟適用住房的,應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款。因此,很多人鉆這條規定的空子,把購買經濟適用房當成“生財致富”的方法,千方百計購買經濟適用房,甚至作為投資。五年后,把以極便宜的價錢買到的房屋出手,就可以獲利不菲,這激發了很多人為牟利而造假。
  二、我國經濟適用住房存在的問題論文
  (一)經濟適用住房產權法律定性不清
  《經適辦法》第三十條第一款規定:經濟適用住房購房人擁有有限產權。這部于2007年12月1日由建設部、國家發展和改革委員會、監察部、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局等七部門聯合發布的規定創設了一種“新的物權模式”——有限產權。它明顯與2007年10月1日實施的《物權法》相沖突。《經適辦法》作為一般的行政法規,其法律位階在《物權法》之下。《物權法》第五條規定:物權的種類和內容,由法律規定。該條規定了“物權法定”原則。縱觀整部《物權法》,“有限產權”制度并不在其規定之列,可見,經濟適用住房“有限產權”的說法在法律上找不到堅實的基礎。
  那么經濟適用住房“有限產權”的由來是什么呢?在我國,一般商品住房的土地使用權性質為出讓土地使用權。而經濟適用房的土地使用權性質為劃撥土地使用權。對于劃撥土地,國家通過補充性規定,給予使用者有限的處分權,使劃撥土地使用者具有占有、使用、部分收益和有限的處分權,這實質上是一種殘缺的產權。經濟適用住房購房者支付的房價為房屋所有權價格和其占用范圍內的劃撥土地使用權價格,與商品住房相比,經濟適用住房價格中不含土地使用權出讓金。
  (二)經濟適用住房產權主體相沖突論文
  《物權法》中對于房屋產權的基本規定是“房隨地走,地隨房走”,說明房地產中房屋所有權與土地使用權的所屬人應是同一的。但我國經濟適用房正與此相反:一處房產存在兩個所有權人,房屋所有權人是經濟適用房購買人,土地使用權人是國家。經濟適用住房購房人買房后持有房屋所有權證和土地使用權證,房屋所有權證標明經濟適用房,土地使用權證標明國家土地劃撥,根據房屋所有權證上唯一所有權人就是購房個人。雖然購房人擁有兩證,但其土地使用權受到較多的限制,作為房屋的唯一所有權人的購房個人卻不能完全行使所有權。
  《經適辦法》第三十條第三款規定:購買經濟適用住房滿5年,購房人上市申請經濟適用住房的,應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款,具體交納比例由市、縣人民政府確定,政府可優先回購;第三十三條規定:個人購買的經濟適用住房在取得完全產權以前不得用于出租經營。其中,“優先購回購”和“不得用于出租經營”兩條規定限制了經濟適用房購買人對房產處分的權利。這不符合《物權法》第三十九條的規定:所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利。《物權法》第六十四、六十六條對私人財產合法權益的保護也做出了規定。
  《經適辦法》第三十條中提到“向政府交納土地收益”,這種“土地收益”實質上就是劃撥土地的使用權出讓金。杭州市2007年9月7日出臺的《杭州市區經濟適用住房管理辦法》明確規定:經濟適用房上市交易時,按照屆時的銷售價與當時購買經濟適用住房(包括超過享受面積部分的經濟適用商品房)差價的55%向政府交納土地收益等價款。既然國家不是經濟適用房的所有權人,其自然也沒有對經濟適用房的收益權,憑什么要求購房人交納此種款項呢?另一方面,由于劃撥土地并未在市場上競價,款項的多少又從何確定?國家表面上是經濟適用房的主體,這又與真正的產權人即購房人的權利相沖突。
  (三)經濟適用住房所占劃撥土地的無限續期問題論文
  《中華人民共和國城市房地產管理法》第三條:國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。但是,國家在本法規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。所以,經濟適用住房土地可以永續無限期使用,但在特殊情況下,可以收回劃撥土地使用權并給予補償。但一般商品住房的土地使用權根據《物權法》第一百四十九條規定:住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。由于政府對劃撥土地沒有規定使用年限,因而土地使用者一旦被批準使用某塊土地,就獲得了一種永久的、壟斷的占有權。只要使用者按一定條件使用該土地,就可以長期占有、使用,可以長期占有土地級差收益。但同時也必須遵守國家法律、法規的有關規定:土地使用者不得擅自改變土地用途;如遇到社會公共利益的需要,土地使用權人有義務服從人民政府收回土地使用權的決定。如此以往,如果購房人的經濟情況一直無法好轉,就會長期占有公共資源。在這種情況下,對經濟適用住房的準入管理要求極高。
  三、經濟適用住房的共有產權制度論文
  在經濟適用房現實中產生如此多的問題后,有的專家提出了“共有產權”理論,他們認為,這種新的模式能解決經濟適用住房存在的問題。
  (一)共有產權的含義
  經濟適用房“共有產權”,也稱“產權共有”、“租售并舉”,是指經濟適用房政府與購房人共同擁有房屋產權所謂“共有產權”,是將政府用于建設經濟適用房的財政性支出(主要包括減免的土地出讓金及有關配套等費用)轉化為投資,政府按投資比例擁有經濟適用房部分產權和占有、處分、收益等相應權利;而各個地方符合申購經濟適用房條件的購房者則按自己資金多少一次性購買經濟適用房的部分產權,余下歸政府所有的房屋產權;政府則以比較低的租金形式租給購房者使用,最終形成購房者與政府合股買房,雙方按各自投入資金的比例計算各自的房屋產權面積的“共有產權”房。
  (二)共有產權的優勢論文
  第一,共有產權制度可以實現住房保障資源的累積倍增,促進有中國特色的住房保障體系的形成。政府將用于經濟適用住房的投資轉化為產權,不僅能夠保值而且會增值,隨著經濟適用住房發展,政府用于住房保障的財力具有放大效應,能夠不斷擴大住房保障規模,最終能夠建成以共有產權的經濟適用住房為主、以廉租房為輔的住房保障體系,實現“住有所居”。
  第二,共有產權制度可以實現經濟適用住房的循環利用,提高社會住房保障資源的利用效率。中低收入家庭的困難狀況是階段性的,共有購房人脫貧致富改善居住條件退出經濟適用住房后,又產生新的符合救助條件的中低收入家庭,需要享受政府住房保障優惠,共有產權制度將經濟適用住房作為不動產的長期有效性與受助家庭經濟狀況的動態性有機對接起來,建立起有效的住房保障退出機制和經濟適用住房循環利用的機制。
  第三,共有產權制有利于消除經濟適用住房交易中的投機行為。經濟適用住房是行政劃撥土地,減半征收稅費,升值空間遠大于商品房。盡管政府對經濟適用住房申購條件進行嚴格限制,但在監管環節多、難度大、社會誠信體系缺失的情況下,利用經濟適用住房與商品房差價尋租謀利的問題很難得到徹底解決,導致社會住房保障資源嚴重流失。政府參與產權后,有利于消除經濟適用住房購買者的投資動機,通過市場行為淘濾掉中高收入群體,從根本上解決經濟適用住房保障對象錯位問題。
  第四,共有產權制度可以更好地發揮政府調控的功能。當房地產市場供大于求或供求基本平衡,房價比較合理時,政府可以直接向開發商購買住房,作為經濟適用住房向中低收入家庭出讓部分產權,較快地增加住房的有效需求,減少商品房積壓,促進房地產市場健康運行,同時降低政府在住房保障方面的行政成本。
  (三)共有產權與《物權法》的銜接存在問題
  第一,根據共有產權理論,政府把政策性支出轉化為投資入股,則對整體房屋產權(房屋所有權和土地使用權)擁有一定比例的占有、處分和收益權利。此時,政府成為經濟適用住房的共有產權人,但究其背后,擁有土地所有權的國家才是真正的共有產權人,那么,政府的共有人資格就存在問題了。《物權法》第九十三條:不動產或者動產可以由兩個以上單位、個人共有。如果,政府與購房人的共有關系成立,那么根據法律政府應歸入單位范疇,但在實踐中它又不屬于單位。所以,這種共有產權不符合法律規定,不能成立。
  第二,假設,政府能夠成為經濟適用房的按分共有人,根據《物權法》第九十六條:共有人按照約定管理共有的不動產或者動產;沒有約定或者約定不明確的,各共有人都有管理的權利和義務。可見,政府對于其要履行管理的權利和義務。其中具體的權利與義務在第九十七、九十八條進行了規定。所以就可能出現以下問題:業主在業主委員會投票時,是否還要加上政府的那份“份額票”?經濟適用住房的修繕與物業費用,政府因有產權份額,是否也應分擔?政府是否能決定經濟適用住房怎樣內部裝修,是否可以“臨時安排”受災居民搬進去住兩天,或者在征收和征用時降低補償標準?可能有人會提出政府可以放棄權利,權利與義務是相對,這樣政府修繕、物業費用就不必負擔了。但必須要考慮的是,經濟適用住房的一部分屬于國有財產,如果放棄對其的權利則房屋的一切處置歸于購房人,購房人對經濟適用住房的看護、維護情況就不能保證。若有些購房人只抱著住幾年而不回購的想法,那么國有財產就會大量流失。
  第三,共有產權經濟適用住房購買人若發生債權債務關系時,政府應如何解決呢?購房人與他人發生借貸關系時,把與政府按份共有的經濟適用住房作為償還物。這種情況符合《物權法》第一百零二條關于共有物上的債權債務的規定:因共有的不動產或者動產產生的債權債務,在對外關系上,共有人享有連帶債權、承擔連帶債務,但法律另有規定或者第三人知道共有人不具有連帶債權債務關系的除外。如購房者確無償還能力,政府就要向債權人履行償還義務,若債權債務關系中存在糾紛,政府又會卷入法院的庭審或仲裁庭的仲裁等復雜程序中。共有產權制度的實行把原本復雜的經濟適用房產權和執行問題變得更為復雜,對政府的管理水平提出了更高的要求。
  四、經濟適用住房法律問題的解決
  政策決定經濟適用住房仍會存在,為解決存在的問題要努力做到以下幾點:
  第一,加快廉租房建設。這符合十一屆全國人大政府工作報告的基本精神,即“以租為主”的政策。盡管中國人對擁有自己的房產有根深蒂固的情結,所以政府乃至全社會都要倡導“住有所居”而不是“居有其房”的觀念。香港的公屋制度保障體系、新加坡的公屋輪候制度等都為我國廉租房的體系建設提供了寶貴經驗。本人認為即將出臺的《住房保障法》在其根本精神要符合以廉租房發展為主的原則,因為廉租房體系的形成對解決經濟適用住房問題具有重大意義。
  第二,完善經濟適用住房準入和退出機制。現有的《經適辦法》、《城市房屋住房管理條例》等相關規定與《物權法》相互矛盾,《住房保障法》的制定已進入全國人大立法章程,希望在此方面有所突破。在準入方面要加強審查的程度,縮小保障范圍,準確定位可適人群;在退出方面,可以規定以五年為界限,購買經濟適用住房五年之后,購房人仍未進行回購的,經濟適用住房管理部門審查家庭確有困難的可以繼續居住,除此情況,購房人需繳納一定占用公共資源的費用,費用的具體比例可以按占用經濟適用房的時間來計算。
  第三,住房保障不應只依靠經濟適用住房。從各國的住房保障歷史來看,住房保障往往是多元化的,并且隨著社會經濟的發展而不斷調整。中國自房改以來,一直是實行以經濟適用住房政策為中心的住房保障體系,而且這一體系建設已經走到一個轉折關頭。中國住房保障體系的發展應充分吸取國際經驗,順應國際潮流,轉向以住房救濟金補助為核心的保障體系。
  第四,加強《經適辦法》的實施。在實踐中,經濟適用住房的諸多問題都在于政策貫徹不力,所以未來在完善購房人資格審查條件、加大懲罰措施等方法下要加強執行力度。
  參考文獻:
  [1]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要.2011.3.17
  [2]茅于軾.反對經濟適用住房政策應大力發展廉租房.
  [3]楊芳.走在十字路口的經濟適用房制度應去何方[N].中國房地產報,2007-02-09.

《民商法論文:我國經濟適用住房法律問題的困境與出路》

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