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程序性公共利益及其現實應用

職稱驛站所屬分類:公共管理論文發布時間:2019-11-20 09:54:00瀏覽:1

通過對公共利益的理論反思與現實檢視,我們發現理論界和實務界一直桎梏于對實質性公共利益的追求,卻忽略了公共利益在程序方面的要求。從社會正義、政治合法性和管理有效性的角度來分析程序與公共利益的理論契合度可知

   〔摘要〕 通過對公共利益的理論反思與現實檢視,我們發現理論界和實務界一直桎梏于對實質性公共利益的追求,卻忽略了公共利益在程序方面的要求。從社會正義、政治合法性和管理有效性的角度來分析程序與公共利益的理論契合度可知,基于程序性要求而界定的公共利益,是指一個特定社會群體為了辨識存在和發展所必需的公共利益,通過有計劃的規則、程序、步驟和方法,發現并實現該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值及其外化形式的過程。程序性公共利益的建構具有價值、信息、結構等方面的現實需求。以程序性公共利益引導政府行為具有正當性、公開性、合理性等比較優勢,它更適用于日常行政事務、危機事件的處理過程和社會民生領域。

  〔關鍵詞〕 程序性公共利益,實質性公共利益,社會公眾

  〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175(2019)04-0064-07

公共管理與政策評論

  《公共管理與政策評論》2012年創刊,為國家新聞總署批準并公開出版發行的一份探討公共管理理論與實踐重大問題的學術季刊,堅持為社會主義服務的方向,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導,貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針,堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風,傳播先進的科學文化知識,弘揚民族優秀科學文化,促進國際科學文化交流。

  隨著現代民主政治的發展,“以公共利益的實現作為政府的價值取向和行動指南” 〔1 〕1已成為社會的基本共識。但政府旨在增進公共利益的努力與作為,并不必然導致公眾滿意度和政府公信力的提高。這種“公共悖論”同樣存在于快速發展中的中國,主要體現在三個領域:一是在日常行政領域,政府確定了服務型政府的建設目標,也在不斷完善績效考核制度,但是公眾在辦事過程中,一些行政人員不冷不熱的態度,讓人感覺不被尊重與善待。二是在突發事件領域,一旦出現與政府相關的危機事件,公眾有時會對政府持不信任態度,網絡謠言隨之屢禁不止,陷入所謂的“塔西佗陷阱”。三是在社會民生領域,政府所提供的有些公共服務與公眾對美好生活的需要之間存在一定落差。比如,我國不斷深化食品藥品監管體制的改革,但一些公眾始終對監管效果表示不滿,這突出表現在公眾對國產商品質量的持續懷疑和對國外商品質量的盲目信任,由此加劇了公眾對國外品牌的消費依賴。

  僅就上述三個領域來說,我們發現社會問題的產生通常具有共性特征:一方面,政府并非無所作為或敷衍塞責,而往往是以績效考核、查清真相、完善體制的方式作出努力,這表明政府是著力促進公共利益的;另一方面,公眾卻依然不滿意政府的服務態度、不信任政府行為、看不見行政效能,這意味著公眾沒有感知到公共利益的增進與實現。這說明單純依賴政府對公共利益作實質性判斷無法解決全部現實問題,政府行為和公眾認知之間出現了疏離甚至是裂痕。那么,這種疏離與裂痕問題是否可以通過對公共利益的程序性建構而得以解決呢?本文從回歸公共利益本身開始,追問作為政府存在之宗旨和歸宿的公共利益究竟是什么,進而發現公共利益包含著程序性和實質性雙重要求,并闡述程序性公共利益的內涵,結合歷時性社會形態的演進趨勢與共時性社會問題的具體表征,分析以程序性公共利益觀念指導政府行為的現實需求、比較優勢并提出適用情境。

  一、程序性公共利益的內涵

  公共利益是一個特定社會群體存在和發展所必需的、該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值及其外化形式①。誠如目的的達成“經由程序抵至結果”一樣,公共利益的概念也包括了程序與實質兩層含義。然而,理論界和實務界一直桎梏于對實質性公共利益的追求,卻忽略了公共利益在程序方面的要求。基于程序性要求而界定的公共利益,就是指一個特定的社會群體為了辨識存在和發展所必需的公共利益,通過有計劃的規則、程序、步驟和方法,發現并實現該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值及其外化形式的過程。一方面,在價值理性范疇內,這種行為過程本身便體現了公共的要求,即具有獨立價值。另一方面,在工具理性范疇內,通過該行為過程有助于實質性公共利益的實現,即有助于實現好的結果和效能。實質性公共利益是指該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值及其外化形式的最后狀態,呈現出靜態和固化的特征。可見,程序性公共利益更注重行為主體之間的過程性和交互性,呈現出動態與互動的特征,它是基于反思理性而理順復雜關系、化解多元矛盾、實現重疊性共識、達成共同善的中介過濾裝置,不僅打通了形式正義與實質正義間的隔閡,同時也實現了由實踐理性到交往理性的躍遷。

  依據理論著力點的不同,程序與公共利益的理論契合大致可歸納為三類。

  其一,從社會正義的角度來看,程序可以增進公共利益,并且本身具有獨立于結果的價值。古希臘城邦制度衍生了整體國家觀,國家的目的是實現最高的善,而“政治學上的善就是‘正義,正義以公共利益為依歸” 〔2 〕148,這意味著公共利益是正義的出發點和歸宿,正義理論與公共利益理論具有內在一致性。在當代社會正義理論中,羅爾斯的正義論最具有代表性,其主張“公平的機會優于差別原則”,“旨在建立一種公平的程序,以使任何被一致同意的原則都將成為正義的”。 〔3 〕131基于此,羅爾斯提出了三種程序正義類型:一是完善程序正義,即具有決定公正結果的獨立標準和保證達到這一結果的程序;二是純粹程序正義,即不存在決定公正結果的獨立標準,只要程序是公正、完善的,無論結果如何均被視為正義,比如博彩;三是不完善程序正義,即存在制定公正結果的獨立標準,但基于人類的有限理性及偶然因素,我們無法設計出一種程序以確保公正結果的萬無一失,比如刑事審判。這意味著正義理論為增進公共利益提供了程序視角,同時指出了即使無法保證結果一定會實現公共利益,但是程序本身具有獨立于結果的價值。

  其二,從政治合法性的角度來看,通過溝通程序能夠實現政治上的積極自由,完成由個人利益向公共利益的轉化。雖然哈貝馬斯批判正義論的道德推理,卻對其所蘊含的程序價值予以肯定,并試圖通過主體間話語實踐的溝通程序探尋公共利益的實現機制。他認為,溝通是具有言語和行為能力的主體間取得一致的過程,經由此種“理性的對話語境”所達成的共識,滿足了合理同意的內容前提。此種合理同意的主體間共識的合法性來源于程序正當。溝通程序奉行普遍化原則和話語原則,即參與者采取普遍的視角,在話語過程中能夠以他者的立場進行協商;因獲得了大多數參與者的承認,故基于話語實踐所產生的共識即為有效規范。在此過程中,個體既是規則的承受者,受其約束,又是規則的鍛造者,支配規則。同時,哈貝馬斯為訴諸民主程序的公共利益實現機制提供了包括協商條件在內的若干公設,如“協商過程之發生的形式是論辯,也就是說,是提出建議的一方和批判地檢驗建議的一方之間對信息和理由的有序交換;協商是包容的、公共的,原則上沒有任何人可以被排除在外,有可能被決策所影響的任何人都具有同等的機會進入和參加討論” 〔4 〕379-380;協商排除外在強制和內在強制,其目的是合理地推動一致意見等。這意味著,哈貝馬斯肯定了程序的功能性價值,認為通過溝通程序能夠實現政治上的積極自由,完成由個人利益向公共利益的轉化。

  其三,從管理有效性的角度來看,一般決策(區別于突發事件的決策)能夠通過程序克服決策所面臨的不完全信息、利益關系、價值分歧等問題,盡可能更理性地考慮影響因素。公共選擇學派認為存在兩種行為選擇:對規則的選擇和對規則之下行為的選擇。個體利益多元且相互沖突,致力于達成滿足所有人利益的集體行為是不可能的,只能退而求其次,確定對規則本身的一致同意。從邏輯推演的角度來審視,執行一致同意的規則而形成的任何決議皆可作為一致同意的結果。換言之,公共利益無法通過具體的行政行為達到一致同意的結果,只能通過制定一致同意的程序來實現。西蒙則從選擇的依據入手,將其區分為實質理性和程序理性,認為只有在面臨“事先毫無準備的現場決策”等高度不確定狀況時,才可以依據實質理性作出選擇。在一般決策中,“有計劃的行為是保持高度理性的適當手段” 〔5 〕103。具體而言,一般決策通常會涉及復雜的計算,決策者被有限的認知能力和不完全信息所束縛,加上繁雜的利益關系和價值差異等問題,此時采用實質理性難以達成有效理性,為了使每項抉擇都盡可能受到更大范圍理性考慮因素的直接或間接指導,采用程序理性解決問題是較好的選擇路徑。這意味著,公共選擇學派及決策理論學派的相關學說不僅肯定了程序本身也屬于公共利益范疇,同時明確了程序在公共利益實現機制中的良好效能。

  二、程序性公共利益建構的現實需求

  從歷時性來講,人類社會經歷了傳統社會、現代社會和后現代社會三種社會形態 ②。傳統社會以互助關系為社會關系的基礎,公共問題呈現確定性,社會結構固化且較為同質,以結果性公共利益為主導的家長式政府管理模式更為適合。現代社會以競爭關系為社會關系的基礎,公共問題呈現不確定性,社會結構加速流動且呈異質分布,以程序性公共利益為主導的契約式政府服務模式更為適合。后現代社會以合作關系為社會關系的基礎,公共問題呈現高度不確定性,社會結構動態演化且開放復雜,需要在實質性公共利益與程序性公共利益中建構一種動態平衡的新型政府治理模式。當前,建構程序性公共利益具有以下方面的需求:

  (一)價值需求。在傳統社會中,人類主要以血緣、親緣或地緣為紐帶結成共同體,相互幫助以實現物質資源在量上的積累。在這種互助關系的基礎上,容易產生一種主導性價值支配社會生產生活。比如新中國成立初期,互助的基礎是社群整體,目的是實現整體利益最大化,因互助而聚攏。而現代社會伴隨著生產力的發展和個體意識的覺醒,主要通過個體與個體間的競爭實現資源的優化配置。以競爭關系為基礎的現代社會必然存在不同的價值需求,致使政府難以從諸多價值中抽離出一種價值來使之居于主導地位,只能通過完善溝通程序來擺脫結果上無法達成共識的僵局。具體而言,一方面,由于現代社會諸多價值需求存在沖突的一面,對某些個體產生利益的公共政策,卻有可能會對其他個體造成損害。這意味著,一味地追求實質理性將會增加政策協調的成本和社會穩定的風險。即使以實質理性為導向的公共政策成功地化解了價值沖突,但是其內在封閉的決策結構容易滋生行政權力異化現象,從而對公共利益造成侵害。另一方面,價值多元不能成為拒斥達成基本共識的托詞,可以通過客觀中立的程序化解分歧。前置調解價值沖突的有關程序,不僅能夠為后續的有效執行節約社會成本,同時也能夠降低公共利益被行政權力侵蝕的風險。即便通過程序達成的結果不能滿足某些個體的利益,也會因程序自身的公正性和道德約束被廣泛接受。長期以競爭關系為基礎的現代社會無法從根本上保障人類的共同利益,諸如全球的環境污染和氣候變化問題,后現代社會將以全體成員所形成的可持續性合作關系為基礎,謀求物質資源在質上的改善。這與現代社會中的合作不同,具體表現為:在與公共利益相關的問題上,后現代社會依賴公眾權威,而不是借助市場途徑 〔6 〕376,合作樣態是可持續的、基礎性的,而非臨時的、策略性的。在此視角下,保障人類共同利益成為后現代社會的主導性需求,而基于個體利益的價值分歧依然廣泛存在,主導性需求指向了以結果為導向的實質判斷,調解價值分歧指向了以程序為基礎的形式建構,為此,后現代社會需要在實質性公共利益與程序性公共利益之間謀求一種動態平衡。

  (二)信息需求。傳統社會的公共問題具有確定性,表現為春種夏長秋收冬藏、孝悌忠信禮義廉恥,社會問題的構成要素多以單線的、機械的方式影響其他要素,且較少受到社會內部和外部的沖擊,諸如新中國成立初期的主要矛盾是落后的社會生產與人們現實需求之間的矛盾,即解決公眾吃飽穿暖的問題,政府只需要抓住主要矛盾,分析有限的信息,合理制定規劃,便可在一定限度內增進公共利益。伴隨著知識信息的擴展,現代社會的公共問題呈現不確定性,問題的構成要素多以非線性、動態的方式影響其他要素,且經常受到社會內部和外部力量的沖擊。一方面,單一行為主體的認知能力有限,無法掌握所有信息,甚至于收集盡可能多的信息也異常困難,無法預料未來不確定的情境,更難以兼顧短期利益與長遠戰略。另一方面,行為主體之間的溝通能力不足,公眾掌握大量的實踐知識,擁有直觀的政策體驗,而政府卻可能對公共輿論和社情民意缺乏了解,廟堂和江湖相互疏離,致使信息不對稱的現象時有發生。這意味著,政府無法獨自制訂較為完善的方案,試圖以實質理性為導向的線性思維來理解和洞察不確定的公共問題,將會因為過分簡化問題而造成扭曲,為此公共部門需要通過完善多方參與的決策程序來整合大量信息。“網絡信息技術”和“人工智能技術”等創新性技術的飛速發展,不僅帶來了惠及社會的豐富的物質成果,而且對人類的思維方式和價值觀念造成了劇烈的沖擊,致使后現代社會的公共問題呈現高度不確定性,問題的構成要素難以理順、變化路徑難以預測、影響方式難以把握。面對模糊不清且變化莫測的海量信息,實質性公共利益無法從模糊信息中把握事物的主要矛盾,程序性公共利益也無力針對變化莫測的信息進行溝通協商,只能在結果與程序中衍生出一種復合式的公共利益。

  (三)結構需求。在傳統社會中,大部分個體生活在固定區域,其生命歷程與祖輩父輩的生命歷程大致相同,其生活軌跡與共同體內其他人的生活軌跡基本相似,即“士之子恒為士,農之子恒為農” 〔7 〕149-151,社會結構較為固化且呈現同質性,那么公眾此時的社會需要與彼時的社會需要并沒有什么不同,他人的社會需要與自我的社會需要也近乎相似,無需經過繁雜的協商程序,諸如將醫療保障直接按需分配、將橋梁建設成果用之于民,簡單高效且穩定地增進了公共利益。伴隨著橋梁道路等基礎設施的完備、飛機高鐵等交通工具的發展,原有地域結構被打破,公眾能夠快速且自由地遷徙,其身份、職業和教育背景更為多元,生活方式和社會需求也隨之形態各異,社會結構流動性增強且呈現異質性。此時,以往那種無需協商而直接增進公共利益的方式因其封閉的結構和固化的樣態,難以適應日新月異的社會形勢。如我國在經濟發展初期,一些老工業設施的環境污染會帶來工業建設的負外部效應,對此政府尚可以政策宣傳或是行政命令的方式推行產業政策,而現今公眾對類似廈門PX項目所引發的健康隱患表明了不合作的態度,政府再也無法以家長式權威迫使所有公眾接受現狀。從更大范圍來講,全球化趨勢將進一步打破固有的社會結構,社會流動性和開放性將繼續加強,因身份、地位、信仰而產生的沖突急劇增多,特別是在網絡信息技術的輔助下,沖突將會得到迅速的傳播、擴大甚至是扭曲。也就是說,后現代社會呈現出開放復雜且動態演化的結構特征,以程序或實質為主導均難以增進公共利益,需要在兩者基礎上衍生出更為合適的公共利益實現機制。

  綜上所述,我國市場經濟發展日漸成熟,信息時代悄然而至,交通工具更新換代,人們的自主意識逐步深化。雖然社會顯示出一些后現代特征,但是其社會關系依舊以個體競爭為基礎,公共問題呈現不確定性、社會結構加速流動且具有異質性,需要著力處理多元價值、海量信息和異質結構所帶來的現代社會問題。這意味著試圖借助以往的政治理念和行政行為方式將很難達到結果上的一致同意,甚至于達成次優的絕大多數同意也異常艱難。若簡單固守對實質性公共利益的追求,只會讓公共領域越發陷入僵局。因此,轉向對程序的關注已成為現代社會實現公共利益突圍的關鍵。

  三、以程序性公共利益引導政府行為的比較優勢

  程序性公共利益的效應也并非完美無瑕,而是正負相生,正如硬幣的兩面一樣,一面是保障尊嚴、公開透明、合理決策與稀釋壓力,而另一面是成本高昂、易被操控、局限眼前與錯失良機。以程序性公共利益引導政府行為的比較優勢包括下述三個方面:

  (一)正當性。程序性公共利益具有獨立于結果性公共利益之外的內在價值,其保障了尊嚴、民主、自主等價值的實現,同時折射出對平等、自由、公正等價值的追求。首先,理想程序提供公眾平等利用的機會,摒棄身份、地位、財富等世俗因素,賦予公眾平等的參與權利。公眾可以自由選擇是否制定、執行及評估程序,不受內在或外在強制力的約束。這意味著,程序所內生的平等參與、自由選擇和公正對待的準則保障了公眾的主體性和基本尊嚴。其次,程序往往是一致同意的產物,誠如布坎南所言,在無知之幕下,個人不確定對程序的選擇將會如何影響自身利益,所以,較之結果來說,程序增大了達成一致同意的可能性,這意味著程序本身更易成為民主的產物,加之,通過爭辯、交往、溝通和協調等環節而形成公共意志的程序,為積極自由與政治參與提供了實現機制,這使得程序與民主價值也更為契合。再次,程序為公眾自主提供了社會支持,在程序所提供的溝通機制中,公眾可以充分地表達利益訴求,不受權力、金錢、血緣等因素的左右,盡可能地與利益相關方爭辯、討論、協商,達成預期目標或形成解決方案,實現公眾的自我管理,自主參與的成效將會進一步激勵公眾提高自行決定的能力,培養自我教育的品格。可見,程序自身所蘊含的尊嚴、民主、自主等內在價值,已然是社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值,即踐行程序本身便實現了公共利益。

  然而,程序通常由若干規則、流程、步驟和方式按照一定的內在邏輯連接而成,這種制定規則、排列順序、遵循步驟、依照方式的行為需要花費大量的人力、財力和時間成本。一方面,將過多的資源消耗在維持規則和遵守秩序等方面,干擾了公共資源的優化配置,諸如各國政府之所以倡導精簡高效的行政改革,很大程度上源于要克服科層制所帶來的行政損耗。另一方面,反復實踐會衍生出繁復的程序,程序繁復將滋生拖延行為,阻礙實質性公共利益的最終實現。

  改革開放以前,政治行政力量在經濟、政治、文化、意識形態等方面界定利益的過程中處于主導性地位 〔8 〕,長期的地位優勢使得一些地方政府過于信任自己的權威和能力,習慣于以自身對結果的判斷作為政策目的,缺少鼓勵公眾積極參與公共事務、培育自主管理能力的思維習慣,更有部分行政人員迷戀自己在社會結構中的家長式權威,對公眾態度強硬、手段強制、支配欲望強烈,為此公眾感到自身不受尊重、對改革成果的獲得感低,這為社會發展埋下了隱患。在連續數年簡政放權的行政體制改革之后,當下需要著力解決的問題不再只是減少繁文縟節和限制行政權力,而是要通過完善程序要件提升公眾尊嚴感,在行政過程中增進公共利益。

  (二)公開性。程序的公開性內生了開放式結構和緊縮式過程,決定了通過程序能夠使公共利益“看得見”且“管得住”。一方面,程序性公共利益是一種看得見的公共利益,程序將規則、步驟、順序和方式公布于眾,公開透明且清晰可循,公眾自愿參與且充分表達,能夠明確地感知到自身利益需求、價值觀念和參與能力在政策中有所體現。同時,這種開放式結構可以綜合盡可能多的信息,在隨時增減和修復公共利益方面具有結果無法比擬的優勢,更為適合快速流動且呈異質分布的社會結構。另一方面,程序性公共利益是一種管得住的公共利益,開放式結構包裹著緊縮式過程,依照程序公開各參與主體的權力、責任與義務,參與各方各司其職且相互監督,既能夠過濾無用信息,杜絕公眾的盲目跟風;又能夠摒棄恣意行為,抑制政府的權力濫用。此種羈束效應在確保公共生活節制而有序的同時,增加了所達成的利益共識被公眾接受的概率。也就是說,即便個別人因偶然因素對共識存有異議,也會因參與程序業已形成的既判力而遵循共識。可見,程序過程的緊縮性特質可以抵御公共問題的不確定性,在規范公共生活和提高政策執行力方面具有從結果維度出發難以企及的效應。

  當前,中國政府的信任危機很大程度上源自政府與公眾之間的信息隔膜,主要表現在信息公開的缺失和碎片化。一是在日常行政領域,公眾不了解行政行為是否正當的判斷標準,有效監督行政行為便沒有依據,更無法通過信息共享實現公共參與。同時,信息公開僅僅停留在廣而告之的層面,缺少深度服務信息的供給,諸如缺少為審批項目提供前期分析和問題咨詢等。二是在突發事件處理領域,很少公開危機處理的完整過程,也基本上不披露問題發生的具體細節,信息破碎無形中為謠言的制造者預留了捕風捉影的空間。雖然程序可能蘊含著內部排斥和背后操控的風險,但是其公開透明的特性在亟需破除信息隔膜、增強社會信任的當下具有突出優勢。

  當然,程序性公共利益的公開性也有可能會受到外部因素的干擾而影響公開的初衷,即程序的開放式結構在保障公眾享有平等參與機會的同時,也蘊藏著由各參與主體之間的能力差異所引發的不平等現象。一方面,一些受過良好教育對自我利益有更清楚認識的人們在協商過程中更有能力用理性而清晰的話語來表達自己的看法;反之,那些因沒有文化而處于弱勢地位的群體有可能不具備足夠的理性能力來闡述并使其他人信服自己的觀點,桑德斯稱此為“內部排斥” 〔9 〕56,即程序性公共利益存在著忽視弱勢群體利益的可能。另一方面,處于優勢地位的參與主體可以憑借強大的經濟實力和文化感召力,通過物質利益或者輿論甚至是包裝利益訴求,來控制程序以達到實現自身利益的目的,使公共政策的選擇偏離公共利益的軌道。對此,在增強程序性公共利益公開性的同時要特別加以注意。

《程序性公共利益及其現實應用》

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